OVG NRW, Beschl. v. 11.03.2020 – 15 A 1139/19 – Polizeiliche Beobachtung

15 A 1139/19 
14 K 7046/16 Gelsenkirchen

Beschluss 

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

der A,

Klägerin,

Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Jasper Prigge, Kasernenstraße 23, 40213 Düsseldorf,

gegen

das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das Polizeipräsidium Dortmund, Markgrafenstraße 102, 44139 Dortmund,

Beklagten,

Prozessbevollmächtigte: B Rechtsanwälte Partnerschaft mbB,

wegen Versammlungsrecht – Rechtmäßigkeit eine  Videobeobachtung hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 15. Senat des

OBERVERWALTUNGSGERICHTS FÜR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN

am 11. März 2020

durch

den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts B,
den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. M,
die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. S

auf den Antrag des Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 19. Februar 2019 zuzulassen, beschlossen:

  1. Der Antrag wird abgelehnt.
  2. Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
  3. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.). Sie führen auch nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nicht dargetan.

Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 – 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 -1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Dies ist nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem Antrag,

festzustellen, dass die Videobeobachtung der Versammlung der Klägerin am 24. September 2016 rechtswidrig war,

zu Recht stattgegeben.

a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Beobachtung der Versammlung im Kamera-Monitor-Verfahren einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG darstellte.

Versammlungen sind durch Art. 8 Abs. 1 GG als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung geschützt und stellen eine für die Demokratie unentbehrliche Form der Meinungsäußerung und Meinungsbildung dar. Art. 8 Abs. 1 GG schützt den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit kann auch durch faktische Maßnahmen beeinträchtigt werden, wenn diese in ihrer Intensität imperativen Maßnahmen gleichstehen und eine abschreckende oder einschüchternde Wirkung entfalten bzw. geeignet sind, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen (wollen).

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2015 – 2 BvQ 39/15 -, juris Rn. 11, und vom 11. Juni 1991 – 1 BvR 772/90 -, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 -, juris Rn. 28 und 31 f.; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 59.

Ob dies der Fall ist, kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls anhand eines objektiven Beurteilungsmaßstabs festgestellt werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 -6C 46.16 -, juris Rn. 31 und 33; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 57.

Dabei ist die Anfertigung von Übersichtsaufzeichnungen von einer Versammlung mit Foto- und/oder Videotechnik nach dem heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff, weil die Einzelpersonen auch in Übersichtsaufzeichnungen in der Regel individualisierbar mit erfasst sind. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, so dass einzelne Personen identifizierbar sind. Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht diesbezüglich, jedenfalls nach dem Stand der heutigen Technik, nicht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 -, juris Rn. 130; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 59; ebenso VerfGH Berlin, Urteil vom 11. April 2014 – 129/13 -, juris Rn. 48.

Die polizeiliche Erstellung von Übersichtsaufzeichnungen führt daher zu gewichtigen Nachteilen. Sie begründet für Teilnehmer an einer Versammlung das Bewusstsein, dass ihre Teilnahme und die Form ihrer Beiträge unabhängig von einem zu verantwortenden Anlass festgehalten werden können und die so gewonnenen Daten über die konkrete Versammlung hinaus verfügbar bleiben. Dabei handelt es sich überdies um sensible Daten. In Frage stehen Aufzeichnungen, welche die gesamte – möglicherweise emotionsbehaftete Interaktion der Teilnehmer optisch fixieren und geeignet sind, Aufschluss über politische Auffassungen sowie weltanschauliche Haltungen zu geben. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in dieser Weise festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Wer damit rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/03 -, juris Rn. 131; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 61.

Dies gilt auch für „flüchtige“, d. h. nicht gespeicherte Aufnahmen bzw. Bildübertragungen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 63; Nds. OVG, Urteil vom 24. September 2015 – 11 LC 215/14 -, juris Rn. 22; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 5. Februar 2015 – ’Ä 10683/14 -, juris Rn. 31; VG Berlin, Urteile vom 26. April 2012 – 1 K 818.09 -, juris Rn. 23 ff., und vom 5. Juli 2010 – 1 K 905.09 -, juris Rn. 15 f.; VG Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 -, juris Rn. 15; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 18. Aufl. 2019, 8 12a Rn. 9; anderer Ansicht Enders, in: Dürig-Friedl/Enders, VersG, 2016, § 12a Rn. 6.

Ohne Eingriffsqualität können demgegenüber unter Umständen bloße Übersichtsaufnahmen sein, die erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemonstrationen dienen und hierfür erforderlich sind, oder die reine Beobachtung durch begleitende Beamte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 65, Beschluss vom 23. November 2010 – 5 A 2288/09 -, juris Rn. 4, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 70 – Brokdorf -, wonach der staatsfreie unreglementierte Charakter einer Demonstration nicht durch „exzessive Oberservationen und Registrierungen“ verändert werden darf; kritisch zu Übersichtsaufnahmen auch Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124, 126.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass aufgrund der Videobeobachtung ein Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG vorliegt, nicht zu beanstanden.

Der Beklagte trägt selbst vor, dass es sich am 24. September 2016 nicht um eine Großdemonstration gehandelt habe. Daher kann der streitgegenständlichen Videobeobachtung die Eingriffsqualität nicht fehlen, weil sie anlässlich einer solchen erkennbar lediglich den Polizeieinsatz habe lenken sollen. Das weitere Vorbringen des Beklagten, die Versammlungslage sei gleichwohl unübersichtlich gewesen, ist für die Bejahung einer dahingehenden Ausnahme nicht ausreichend. Jede Versammlung, die in einem großstädtischen Innenstadtbereich stattfindet und an der eine Viel- zahl von Personen teilnimmt, ist – gerade auch als sich durch das Stadtgebiet bewegender Aufzug – durch eine gewisse Unübersichtlichkeit gekennzeichnet. Dies allein rechtfertigt es aber noch nicht, die Beobachtung derartiger Versammlungen mit Videotechnik nicht als Eingriff in die Versammlungsfreiheit zu qualifizieren.

Eine Subjektivierung des Eingriffsbegriffs ist infolge dieser Betrachtungsweise nicht zu befürchten. Der Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG kann nach wie vor an objektiven Kriterien festgemacht werden kann. Die Bejahung des Eingriffs gründet nicht auf einem fiktiven, nicht plausibilisierbaren „Gefühl des Überwachtwerdens“, sondern in dem nach außen tretenden Handeln der Polizei und dessen absehbaren, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmenden negativen Folgen für das grundrechtsausübende Verhalten der Versammlungsteilnehmer.

Vgl. auch dazu bereits OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 75 ff.

Dabei bleibt – wie gesagt – hinsichtlich des zu erwartenden Einschüchterungs- und Abschreckungseffekts im Grundsatz zwischen der polizeilichen Beobachtung einer Versammlung mit technischen Mitteln und der reinen physischen Präsenz von Polizeibeamten zu unterscheiden.

Der Beklagte kann gleichfalls nicht mit Erfolg argumentieren, es müsse für die Feststellung eines faktischen Eingriffs entscheidend und maßgeblich auf die Finalität der staatlichen Maßnahme ankommen. Nach der oben zitierten Rechtsprechung ist die grundrechtsbeeinträchtigende Wirkung der polizeilichen Beobachtung einer Versammlung mit heutiger Videotechnik stets immanent. Dafür ist es unerheblich, ob es dem Beklagten darauf ankam, einzelne Teilnehmer der Versammlung am 24. September 2016 zu identifizieren, ob er die Aufnahmen speicherte sowie ob die Beobachtung offen erfolgte und der Beklagte die Teilnehmer über deren Grund und Anlass informierte. Der erwähnte, grundrechtsrelevante Einschüchterungs- und Abschreckungseffekt besteht unabhängig davon schon wegen der objektiven Wahr- nehmung der Versammlungsteilnehmer, von der Polizei mit technischen Mitteln beobachtet zu werden.

Vgl. zu diesem Aspekt auch OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 71.

b) Der Beklagte legt nicht dar, dass die Voraussetzungen der allein in Betracht zu ziehenden, von ihr erstmals im gerichtlichen Verfahren angeführten Ermächtigungsgrundlage des § 19a, § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG,

vgl. zu dieser auch OVG NRW, Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 83 ff.,

am 24. September 2016 vorgelegen haben. Aus dem Zulassungsvorbringen geht nicht hervor, dass tatsächliche Anhaltspunkte im Sinne dieser Bestimmung die Annahme rechtfertigten, dass von den Versammlungsteilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgingen.

Das Verwaltungsgericht hat richtig darauf hingewiesen, dass die bloße Teilnahme von Anhängern bestimmter, abstrakt gewaltbereiter – hier: linksautonomer – Gruppierungen für die vorzunehmende Gefahrenprognose nicht genügt.

Vgl. insoweit auch BVerfG, Beschluss vom 4. Sep- tember 2009 – 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 12.

Auch wenn die Wegstrecke des Aufzugs am 24. September 2016 mehrere unübersichtliche Engstellen in einem dicht besiedelten und auch am Versammlungstag stark frequentierten Innenstadtbereich passierte und kreuzte, ist aufgrund dessen noch nicht erkennbar, dass von den Versammlungsteilnehmern erhebliche Gefahren ausgingen. Insofern trägt der Beklagte auch lediglich vor, dass der Aufzug mit bis zu 2.000 Teilnehmern nur dann sicher durchgeführt, begleitet und geschützt habe werden können, wenn sich die polizeiliche Einsatzführung „einen Überblick“ habe verschaffen können. Damit füllt der Beklagte die Tatbestandsvoraussetzungen des 8 12a Abs. 1 Satz 1 VersG indes nicht aus. Dasselbe gilt für seinen Verweis auf eine vorangegangene rechtsorientierte Demonstration auf einer ähnlichen Aufzugsstrecke sowie auf die Nähe der Aufzugsstrecke zur Hauptfeuerwache. Sollte insofern die öffentliche Sicherheit in Gestalt der Funktionsfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Feuerwehr beeinträchtigt gewesen sein, wäre im Übrigen eine Streckenverlegung in Betracht gekommen. Auch Zweckmäßigkeitserwägungen wie diejenige, dass Übersichtsaufnahmen dazu beitrügen, unnötige Polizeieinsätze zu vermeiden, rechtfertigen die Videobeobachtung nach § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG aus sich heraus nicht. Gegen Rechtsverstöße während der Versammlung kann der Beklagte auf der Grundlage von § 15 Abs. 3 VersG einschreiten, ohne dazu auf eine Videobeobachtung angewiesen zu sein.

2. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß 8 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie klärungsbedürftig und entscheidungserheblich ist und aus welchen Gründen sie Bedeutung über den Einzelfall hinaus hat. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Die vom Beklagten aufgeworfene Frage,

„ob Übersichtsaufnanmen von Versammlungsgeschehen im Kamera-Monitor-Verfahren erstellt werden dürfen“,

führt nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf. In der unter 1. zitierten Rechtsprechung ist geklärt, an welchen Maßstäben die polizeiliche Videoüberwachung einer Versammlung zu messen ist. Einen weitergehenden Klärungsbedarf zeigt der Zulassungsantrag nicht auf.

Er ergibt sich auch nicht aus der geltend gemachten Divergenz des angegriffenen Urteils zum Beschluss des 5. Senats des beschließenden Gerichts vom 23. November 2010 – 5 A 2288/09 -, juris Rn. 4, dessen Aussage zur Zulässigkeit von bloßen Übersichtsaufnahmen der beschließende Senat – wie unter 1. zitiert – in seinem Urteil vom 17. September 2019 – 15 A 4753/18 -, juris Rn. 65, aufgegriffen hat. Danach ist geklärt, dass – wie ebenfalls unter 1. ausgeführt – ohne Eingriffsqualität unter Umständen bloße Übersichtsaufnahmen sein können, die erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemonstrationen dienen. Ob eine derartige (Ausnahme-)Konstellation gegeben ist, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls, die einer verallgemeinernden Klärung nicht zugänglich ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, 88 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Artikel zuletzt aktulaisiert am 7. September 2020.

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