Fall: Lasst sie pleite gehen!

Die Diskussion um ein Verbot der NPD ist in den letzten Wochen richtig in Fahrt gekommen. Obwohl politisch hoch umstritten, hat der Bundesrat jetzt den ersten Schritt für ein neues Verbotsverfahren gemacht. Die Länder beschlossen bei einer Enthaltung, einen Antrag vor dem Bundesverfassungsgericht zu stellen. Ein wichtiges Argument der Verbotsbefürworter ist, dass die NPD bei einem Erfolg vor dem BVerfG keine Mittel aus der staatlichen Parteienfinanzierung erhalten würde. Skeptiker glauben hingegen, dass ein Erfolg keineswegs garantiert ist, da ein Parteiverbot nur unter strengen Voraussetzungen überhaupt Erfolg haben kann.

Bis zu einem solchen Urteil des BVerfG gilt aber Art. 21 Abs. 2 GG. Hier heißt es: „Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.“ So lange die NPD also nicht verboten ist, hat sie grundsätzlich einen Anspruch auf eine staatliche Finanzierung.

Dass die Partei damit aber auch schlecht fahren kann, zeigt einmal mehr ein aktuelles Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Es hat die NPD zu einer Strafzahlung von 1,27 Mio € verurteilt. Die Klage der NPD gegen den Bescheid des Bundestagspräsidenten hatte damit teilweise Erfolg. Dieser hatte zunächst einen Betrag von 2,5 Mio € festgesetzt.

Grundkenntnisse im Parteienrecht gehören zum juristischen Pflichtwissen und können auch mal in einer mündlichen Prüfung angeschnitten werden. Deshalb wollen wir uns anhand des vom BVerwG beurteilten Falles einmal einen Überblick über die staatliche Parteienfinanzierung verschaffen. Hierbei können wir ganz nebenbei auch noch die Aufgaben der Parteien und ihren besonderen Status näher beleuchten. Dazu vereinfachen wir den Fall ein bisschen.

A. Sachverhalt

Die N-Partei erhielt seit Jahrzehnten Mittel aus der staatlichen Parteienfinanzierung. Mit per Einschreiben übersandtem Bescheid vom 06.11.2012 stellte der Präsident des Deutschen Bundestages nach Anhörung der N-Partei fest, dass wegen Unrichtigkeiten in Höhe von ca.1,25 Mio. € im Rechenschaftsbericht der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) für das Jahr 2007 nach den Bestimmungen des Parteiengesetzes ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden sei; ferner stellte er die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von rund 2,5 Mio. € fest. Der Bescheid ging der Partei allerdings erst am 12.11.2012 zu. Die N-Partei ist mit der Aufforderung zur Zahlung von 2,5 Mio. € nicht einverstanden und erhebt am 12.12.2012 Klage beim Verwaltungsgericht Berlin. Wird die Klage Erfolg haben?

B. Lösungsvorschlag

Die Klage hat Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit der Klage

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist gam. § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art vorliegt. Öffentlich-rechtlich ist eine Streitigkeit, wenn die Streit entscheidenden Normen öffentlich-rechtlich sind, sie also ausschließlich Hoheitsträger als solche berechtigen oder verpflichten. Grundlage des Streits der N-Partei mit dem Bundestagspräsidenten ist eine Strafzahlung nach § 31b S. 1 PartG (zum Inhat der Norm kommen wir unter II.). Damit ist die Streitigkeit öffentlich-rechtlich.

Die Streitigkeit müsste auch nicht-verfassungsrechtlicher Art sein, es dürften also nicht zwei am Verfassungsleben Beteiligte um materielles Verfassungsrecht streiten. Die N-Partei könnte hier Verfassungsorgan sein. Ein Verfassungsorgan ist ein Staatsorgan, dessen Rechte und Pflichten sich aus dem Grundgesetz ergeben.

Das Grundgesetz hat die Parteien durch Art. 21 GG mit besonderen Rechten und Pflichten ausgestattet.

Die politischen Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen mit, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten (BVerfGE 4, 27 [30]; 8, 51 [63]; 12, 276 [280]; 13, 54 [81]; 14, 121 [132]). Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen den Einzelnen und dem Staat (Hesse, VVDStRL, Heft 17 (1959) S. 19), Instrumente, durch die der Bürgerwille auch zwischen den Wahlen verwirklicht werden kann, „Sprachrohr“ des Volkes (BVerfGE 1, 208 [224]). Sie stellen, sofern sie die Regierung stützen, die Verbindung zwischen Volk und politischer Führung her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie sind als Mittler beteiligt am Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung. […] Das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen wehrt eben wegen dieser Tätigkeit der politischen Parteien jede staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien ab und verbietet ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit (Hesse, a.a.O., S. 33)“ (BverfGE 20, 56).

Die Parteien sind damit nicht dem Staat zuzurechnen. Sie sind keine Staatsorgane, wenngleich sie nach Auffassung der Rechtsprechung im Organstreitverfahren parteifähig sein können. Jedenfalls liegt somit keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor. Zudem streiten sich der Bundestagspräsident und die N-Partei nicht um materielles Verfassungsrecht, es geht vielmehr um die Anwendungen einfachen Rechts.

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist eröffnet.

2. Statthafte Rechtsschutzform

Statthaft ist die Anfechtungsklage nach § 42 VwGO, denn es handelt sich bei dem Bescheid des Bundestagspräsidenten um einen belastenden Verwaltungsakt.

3. Klagebefugnis

Die N-Partei müsste gem. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Bei belastenden Verwaltungsakten ist die Klagebefugnis stets gegeben. Sie gehören nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, wenn sie rechtswidrig sind, denn dann verletzen sie die allgemeine Handlungsfreiheit des Betroffenen aus Art. 2 Abs. 1 GG (Adressatentheorie). Die N-Partei ist nicht dem Staat zuzurechnen und kann sich insoweit auch auf Grundrechte berufen. Sie ist also klagebefugt.

4. Widerspruchsverfahren

Der Bundestagspräsident ist eine oberste Bundesbehörde, so dass gem. § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kein Vorverfahren durchzuführen ist (Anmerkung: Diese Norm wird häufiger mal übersehen, gerade wenn in einem Bundesland von der „Abschaffung“ des Vorverfahrens nach Nr. 1 Gebraucht gemacht wurde).

5. Klagegegner

Nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Klage gegen den Rechtsträger zu richten, hier die Bundesrepublik Deutschland.

6. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

Die Beteiligenfähigkeit der N-Partei folgt aus § 61 Nr. 1 VwGO iVm § 3 PartG, während die Bundesrepublik Deutschland nach § 61 Nr. 1 VwGO unmittelbar parteifähig ist.

7. Frist

Die Klage gegen einen Bescheid ist gem. § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides erhoben werden. Fraglich ist, wann die Klagefrist ablief. Nach § 4 Abs. 2 S. 2 VwZG wird bei Zustellungen per Einschreiben fingiert, dass das Einschreiben drei Tage nach der Aufgabe zur Post zugegangen ist. Das wäre hier der 09.11.2012. Der 09.12.2012 war allerdings ein Sonntag, so dass die Frist gem. §§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 ZPO am 10.12.2012 enden würde. § 4 Abs. 2 S. 2, 2. Hs. VwZG stellt jedoch klar, dass ein tatsächlich späteres Ankommen eines Einschreibens die Drei-Tages-Fiktion ausschließt. Tatsächlich erfolgte die Zustellung am 12.11.2012, so dass die Frist auch erst am 12.12.2012 endete. Im Ergebnis ist die Klage daher rechtzeitig erhoben.

8. Zuständiges Gericht

Zuständig für die Klage ist gem. § 52 Nr. 2 VwGO das Gericht am Sitz der Bundesbehörde, hier also das Verwaltungsgericht Berlin.

9. Zwischenergebnis

Die Klage ist zulässig.

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn der Bescheid des Bundestagspräsidenten rechtswidrig ist und die N-Partei in ihren Rechten verletzt.

1. Ermächtigungsgrundlage

Wegen des verfassungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes benötigen belastende Maßnahmen der Verwaltung zwingend eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Hier kommt § 31b PartG in Betracht.

2. Formelle Rechtmäßigkeit

§ 31b PartG ordnet an, dass der Bundestagspräsident für Sanktionen bei unrichtigen Rechenschaftsbericht zuständig ist. Verfahren und Form wurden eingehalten, insbesondere wurde die N-Partei gem. § 28 Abs. 1 VwVfG angehört.

3. Materielle Rechtmäßigkeit

Der Bescheid des Bundestagspräsidenten müsste materiell rechtmäßig sein. Tatbestandsvoraussetzung der Norm ist, dass der Rechenschaftsbericht fehlerhaft gewesen sein muss.

Die Parteien erhalten vom Staat zur Erfüllung ihrer Aufgaben finanzielle Mittel. Der Gesetzgeber hat mit dem Parteiengesetz ein Regelwerk geschaffen, das Art und Weise sowie Höhe der Mittelvergabe umfassend regelt. Strenge Regeln sind auch notwendig, denn die Parteien spielen für die politische Willensbildung des Staates eine herausragende Rolle. Der Staat darf durch seine Mittelvergabe nicht einzelne Parteien bevorzugen oder benachteilen, denn dann würde er in den Willensbildungsprozess eingreifen. Das Parteiengesetz schafft also Rechtssicherheit, indem alle bei der Mittelvergabe gleich behandelt werden müssen.

Geld vom Staat gibt es für die Parteien aber nicht unbegrenzt. § 18 Abs. 2 PartG sieht gleich zwei Obergrenzen vor. Die absolute Obergrenze deckelt die staatlichen Leistungen insgesamt auf einen bestimmten Betrag. Für 2012 waren das stolze 150,8 Mio €. Die relative Obergrenze verlangt von den Parteien, dass sie mindestens ebenso viele eigene Einnahmen aus anderen Quellen (z.B. Spenden und Mitgliedsbeiträgen) erhalten, wie ihnen an staatlicher Finanzierung zusteht. Den Grund nennt das BVerfG:

„Willensbildung des Volkes und staatliche Willensbildung sind auf vielfältige Weise miteinander verschränkt. In einer Demokratie muß sich diese Willensbildung aber vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Die Staatsorgane werden durch den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes, der in die Wahlen einmündet, erst hervorgebracht (Art. 20 Abs. 2 GG). Das bedeutet, daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich in bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich „staatsfrei“ bleiben muß. […] Eine völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Geldbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln ist nach allgemeiner Ansicht mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren. Eine teilweise Staatsfinanzierung der Parteien durch jährliche oder monatliche Zahlungen für ihre gesamte politische Tätigkeit würde die Parteien dem staatsorganschaftlichen Bereich zwar nicht einfügen, jedoch mit diesem Bereich verschränken und die Parteien der staatlichen Vorsorge überantworten. Mit einer solchen Finanzierung würden die Staatsorgane auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung einwirken. Für diese Einwirkung läßt sich ein besonderer, sie verfassungsrechtlich legitimierender Grund nicht anführen“ (BVerfGE 20, 56).

Die Parteien sollen also nicht „am Tropf des Staates hängen.“ Sie sollen in der Gesellschaft verankert sein. Aus diesem Grunde bemisst sich die Höhe der Mittel, die jedes Jahr an die Parteien fließen, nach dem Erfolg der Partei bei der Wahl und beim Einwerben von Spenden. Pro Stimme wird ein gewisser Betrag bezahlt, außerdem gibt es einen Zuschuss für eingeworbene Spenden von natürlichen Personen bis zu einer gewissen Höhe.

Die Parteien werden allerdings im Gegenzug streng kontrolliert. Sie müssen Rechenschaftsberichte einreichen, die nach den Vorgaben des PartG zu verfassen sind und vom Bundestagspräsidenten als Drucksache veröffentlicht werden. Falsche Rechenschaftsberichte können Rückforderungen der staatlichen Finanzierung und Strafzahlungen auslösen.

Zurück zum Fall: Die N-Partei hat einen fehlerhaften Rechenschaftsbericht eingereicht. Zwar hätte sie die Unrichtigkeit von sich aus korrigieren können, um eine Strafzahlung zu vermeiden. Dies hat sie hier allerdings nicht getan. Der Bundestagspräsident hat die Unrichtigkeit festgestellt. Gem. § 31b ist damit ein Anspruch gegen die Partei in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden. Ein Ermessen kommt dem Bundestagspräsidenten bei der Festsetzung der Strafzahlung nicht zu.

Aus diesem Grunde ist die Strafzahlung in Höhe von 2,5 Mio € rechtmäßig. Der Bescheid verletzt die N-Partei nicht in ihren Rechten. Ihre Klage ist unbegründet und wird keinen Erfolg haben.


Über den Autor

Jasper Prigge ist Rechtsanwalt in Düsseldorf. Er berät Privatpersonen sowie kleine und mittelständische Unternehmen in medien- und
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