Der Normzweck und der Deutsche Bundestag

Der Deutsche Bundestag hat gegen die CDU eine Strafzahlung in Höhe von 18.000 € verhängt (PDF-Link). Der Düsseldorfer Kreisverband der Partei hatte von einer städtischen Tochtergesellschaft der Landeshauptstadt Düsseldorf, der Industrieterrains Düsseldorf-Reisholz AG (IDR), im Jahre 2009 6.000 € erhalten – kurz vor der Kommunalwahl. Der Schatzmeister der Partei leitete die Spende entgegen § 25 Abs. 1 PartG nicht „unverzüglich“ an den Deutschen Bundestag weiter.

So weit, so schlecht. Allerdings hat der Deutsche Bundestag einen weiteren Hinweis auf illegale Parteienfinanzierung nicht zum Anlass für eine Strafzahlung genommen. Ein 100 %-igesTochterunternehmen der IDR AG, die Bünger Bau- und Projektmanagement GmbH, hatte ebenfalls gespendet. Nach Ansicht der Bundestagsverwaltung ganz legal. Die Begründung: Es fehle an „einer direkten Beteiligung der öffentlichen Hand“. Dies setze § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG aber gerade voraus. § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG verbietet „Spenden von Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden, sofern die direkte Beteiligung der öffentlichen Hand 25 vom Hundert übersteigt“.

Zitat aus dem Schreiben der Bundestagsverwaltung vom 10.12.2012:

„Diese am Wortlaut der einschlägigen Norm orientierte Rechtsauffassung der Bundestagsverwaltung findet in den Gesetzesmaterialien sowie der Kommentarliteratur zum Parteiengesetz Unterstützung.“

Gesetzgeberische Versäumnisse will die Verwaltung also nicht ausbügeln müssen. Das ist verständlich, wer will auch Streit mit einer Partei anfangen, wenn er ihn vermeiden kann und der Wortlaut so klar scheint?

Meines Erachtens ist diese Rechtsmeinung aber aus zwei Gründen zu kritisieren. Stellt man zunächst auf den Normzweck von § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG ab, so muss man feststellen, dass er hier unterlaufen wird. Das Ziel war es, Spenden der öffentlichen Hand an die Parteien zu verhindern. Dies wird hier umgangen, denn die Stadt übt auf Bünger einen bestimmenden Einfluss aus. Es wäre merkwürdig, wenn der Gesetzgeber so offensichtliche Umgehungsmodelle erlauben und damit das Spendenverbot praktisch wirkungslos machen wollte.

Der zweite Grund ergibt sich direkt aus der Verfassung. Die Parteien haben ein grundrechtlich geschütztes Recht auf Chancengleichheit, das sich aus Art. 21 Abs. 1 GG iVm Art. 3 Abs. 1 GG und dem Demokratieprinzip ergibt. Dieses Recht auf Chancengleichheit ist streng formal zu verstehen, das heißt, dass jede Beeinträchtigung der Chancengleichheit gerechtfertigt sein muss. Das Parteienrecht bietet daher als Konkretisierung dieses Rechts einen einfach gesetzlichen Ordnungsrahmen, innerhalb dessen die Parteien im Wettbewerb um Wählerstimmen agieren können. Geltung beanspruchen die Regelungen der Verfassung allerdings auch dann, wenn der Gesetzgeber eine Regelung erlassen hat, die mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht kompatibel ist. In diesem Falle sind die Gerichte (oder in diesem Falle die nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Verwaltung) gehalten, im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung der Norm dem Verfassungsrecht zur Geltung zu verhelfen, sofern dies möglich ist.

Die Gerichte sind gehalten, sich um eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzesrechts zu bemühen. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt gebietet es, dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen so weit wie möglich Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 86, 288 [320]). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen dort, wo sie zum Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (vgl. BVerfGE 54, 277 [299 f.]; 71, 81 [105]; 90, 263 [275]).

BVerfGE 100, 26

Nach diesen Maßstäben ist eine einschränkende verfassungskonforme Auslegung der Norm möglich. Nach dem Willen des Bundesgesetzgeber sollen „Spenden von Unternehmen, die der Staat selbst betreibt und auf die die Parteien zumindest mittelbar Einfluss nehmen
können, […] ausdrücklich untersagt“ werden (BT-Drs. 14/8778, S. 17). „Die Annahme von Spenden öffentlicher Unternehmen wird erheblich eingeschränkt“, so der Gesetzgeber in der Begründung (BT-Drs. 14/8778, S. 14).

Hier kommt die Chancengleichheit ins Spiel: Werden Spenden von Unternehmen geleistet, auf die die öffentliche Hand einen bestimmenden Einfluss ausübt, verzerren diese den Wettbewerb, indem die Partei, die eine Spende erhält, mehr finanziellen Spielraum beim werben um Wählerstimmen hat. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Chancengleichheit bewusst hat verletzen wollen. Vielmehr scheint es sich bei der Formulierung des § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG um ein gesetzgeberisches Versehen zu handeln, denn ansonsten würde sich der Gesetzgeber in Widerspruch zu seinem eigenen Ziel, Parteienspenden der öffentlichen Hand zu reglementieren, setzten. Insofern wäre eine einschränkende Auslegung des Wortlauts mit dem gesetzgeberischen Willen durchaus zu vereinbaren.

Bleibt man zudem beim Wortlaut, so trifft die Vorschrift zudem zwar eine Aussage über direkte, nicht aber expressis verbis über indirekte Beteiligungen. Allein hieraus kann allerdings nicht zwangsweise geschlossen werden, ob Spenden von indirekt der öffentlichen Hand gehörenden Unternehmen erlaubt sind, wenn damit de facto der Tatbestand der mittelbaren Parteienspende durch die öffentliche Hand erfüllt wird und die gesetzlichen Regelungen umgangen werden. Insofern ist es zwar etwas konstruiert, nicht aber unmöglich, die Wortlautgrenze enger zu verstehen, also bei Umgehungsversuchen auch indirekte Beteiligungen für erfasst zu halten. Zudem hat das BVerfG schon einmal den Wortlaut einer Norm auf ein verfassungskonformes Maß reduiert (vgl. BVerfGE 100, 26).

Im Ergebnis ist festzustellen, dass es sich die Bundestagsverwaltung etwas zu leicht macht und sie gut beraten wäre, die Rechtslage genauer zu prüfen. Sinnvoll wäre es, wenn die Verwaltung eine Sanktion verhängen würde, um die bestehende Regelung mittels einer Vorlage des Gesetzes nach Art. 100 GG durch das erkennende Gericht einer rechtlichen Überprüfung zuzuführen.


Über den Autor

Jasper Prigge ist Rechtsanwalt in Düsseldorf. Er berät Privatpersonen sowie kleine und mittelständische Unternehmen in medien- und
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