BVerwG zu Informationsfreiheit und Abgeordnetenmandat

Sag mir, wie halten es die Abgeordneten mit dem Geld? Welche Ausgaben unsere Volksvertreterinnen und -vertreter für die Wahrnehmung ihres Mandats tätigen, ist von hohem öffentlichen Interesse. Immer wieder haken Journalisten bei der Bundestagsverwaltung nach. Mauern die Beamten, indem sie Auskünfte verweigern, müssen gegebenenfalls die Gerichte über die Herausgabe der Informationen entscheiden. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat nun ein interessantes Urteil zur Reichweite des Informationsanspruchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) veröffentlicht, in dem es den Schutz des Abgeordnetenmandats hoch gewichtet (BverwG, Urteil vom 27.11.2014 –  7 C 20.12).

Das Verfahren betraf Fragen eines Redakteurs einer großen Tageszeitung nach der Abrechnung von iPods durch Abgeordnete über ihre Abgeordnetenpauschale. Konkret wollte er wissen, wie viele Mitglieder des Bundestages einen oder mehrere iPods, welche Anzahl von Abgeordneten welche Anzahl von Geräten und welche Abgeordneten wie viele Geräte abgerechnet hätten, welche Kosten hierfür entstanden seien und wie viele Geräte geliefert worden seien. Nachdem das Verwaltungsgericht Berlin die Klage abgewiesen und das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg auch die Berufung zurückgewiesen hatte, legte der Kläger Revision ein. Das BVerwG hob das Urteil des OVG zwar weitestgehend auf und verpflichtete die Bundestagsverwaltung zur Erteilung eines Teils der begehrten Auskünfte. Nur hinsichtlich der Frage, die auf die namentliche Nennung von Abgeordneten abzielte, bestätigte es die Rechtsauffassung der Berufungsinstanz.

Bei der Anwendung des IFG geht es um die Frage, ob gem. § 5 Abs. 1 IFG das Informationsinteresse des Antragstellers oder, soweit es sich um personenbezogene Informationen handelt, das schutzwürdige Interesse des betroffenen Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt. Beide Interessen sind gegeneinander abzuwägen, es sei denn der Dritte hat in die Herausgabe der Informationen eingewilligt.

Das IFG berücksichtigt jedoch, dass Abgeordnete nach Art. 38 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) einen besonderen Status haben. Soweit es um Informationen geht, die im Zusammenhang mit der Ausübung des Abgeordnetenmandats stehen, ist gem. § 5 Abs. 2 IFG eine Abwägung nicht vorzunehmen. Das Mandat ist absolut geschützt und setzt sich gegenüber dem Informationsinteresse durch. Damit stellt sich die Frage, wann ein solcher Zusammenhang besteht. Ich hatte bereits zu einem anderen Verfahren darauf hingewiesen, dass in der rechtswissenschaftlichen Literatur davon ausgegangen wird, dass nicht jeder Zusammenhang ausreichend sein soll. Hiernach soll der Ausschlussgrund des § 5 Abs. 2 IFG nur dann greifen, wenn das Grundverhältnis, also das Mandatsverhältnis als solches betroffen ist. Dem folgt das BVerwG nicht.

Das Gericht geht zunächst richtigerweise davon aus, dass es sich bei der namentlichen Nennung um personenbezogene Informationen in diesem Sinne handelt. Was personenbezogene Daten sind, richtet sich nach § 3 Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Hiernach sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Die namentliche Nennung betrifft, wie das Gericht ausführt, die Beschaffungspraxis bestimmter Bundestagsabgeordneter. Es geht damit um die sachlichen Verhältnisse bestimmter Personen.

Das BVerwG bejaht im Anschluss die Anwendbarkeit des § 5 Abs. 2 IFG. Es geht ausdrücklich von einem weiten Anwendungsbereich dieser Norm aus. Dadurch, dass die Amtsausstattung der Abgeordneten im Abgeordnetengesetz (AbgG) geregelt sei, sei der Zusammenhang mit dem Mandat „nicht lediglich ein faktischer, sondern rechtlich vorgesehen“. Gegen eine einschränkende Auslegung, die Randerscheinungen der Abgeordnetentätigkeit nicht nach § 5 Abs. 2 IFG behandeln will, führt das Gericht den Sinn und Zweck des Gesetzes an. Dabei spart es nicht an belehrenden Worten für den Gesetzgeber:

„Soweit nach der Begründung des Gesetzentwurfs die Ausnahmetatbestände eng auszulegen sind (BT-Drs. 15/4493 S. 9), ist dies entgegen der dort vertretenen Auffassung nicht Ausfluss einer – vermeintlich – üblichen Auslegungsregel, die es so nicht gibt […], sondern Folge eines am Gesetzeszweck orientierten Gesetzesverständnisses. Denn das Gesetz möchte durch die Verbesserung der Transparenz der Verwaltung die effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten, die Förderung der demokratischen Meinungs- und Willensbildung sowie die Verbesserung der Kontrolle staatlichen Handelns erreichen. Ein solchermaßen ehrgeiziges Ziel, das allerdings auf eine vage Leitlinie „größtmöglicher Transparenz“ verzichtet, setzt voraus, dass die vom Gesetzgeber als geboten erachteten Beschränkungen des Grundsatzes der Informationsgewährung konkret und präzise gefasst sind (so BT-Drs. 15/4493 S. 9). Sie müssen ihrerseits allerdings den von ihnen verfolgten Anliegen entsprechend verstanden und ernst genommen werden.“

Das Gericht meint: Der Gesetzgeber hat den Ausschlusstatbestand des § 5 Abs. 2 IFG präzise dahingehend gefasst, dass er das Abgeordnetenmandat insgesamt als nicht erfasst ansehen will. Wenn er etwas anderes wollte, dann hätte er das Gesetz besser formulieren müssen.

„Der Ausschlussgrund des § 5 Abs. 2 IFG ist so klar und präzise gefasst, dass sich jedenfalls die entscheidungserhebliche Fallgestaltung eines auf Informationen über die Beschaffung von Gegenständen der Amtsausstattung gerichteten Auskunftsbegehrens ihm eindeutig zuordnen lässt; denn der in § 5 Abs. 2 IFG geforderte Zusammenhang mit dem Mandat ist in dieser Konstellation nicht bloß faktischer Natur, sondern durch § 12 Abs. 4 Abgeordnetengesetz – AbgG […] normativ begründet. Spielraum für ein einengendes Verständnis bleibt nach dem Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes insoweit nicht. § 5 Abs. 2 IFG soll die Abgeordneten vor der Offenlegung personenbezogener Daten schützen, die mit der – ohnehin nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fallenden – Mandatstätigkeit eng verknüpft sind, weil sie die Grundlagen und Voraussetzungen der Mandatsausübung betreffen. Dieses Anliegen wird nur ernstgenommen, wenn der Ausschlussgrund jedenfalls auf solche Informationen bezogen wird, die die normative Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus und damit auch die Amtsausstattung der Abgeordneten betreffen. Diese Ausgestaltung darf nicht dadurch relativiert werden, dass bei der Auslegung des § 5 Abs. 2 IFG zwischen einem Kernbereich und bloßen „Randerscheinungen“ der Amtsausstattung differenziert wird.“

Das BVerwG hat damit eine relevante Rechtsfrage geklärt. Nach derzeitiger Rechtslage genießt das Abgeordnetenmandat einen sehr weiten Schutz. Unbefriedigend ist, dass den Medien hierdurch die Möglichkeit genommen wird, neben dem Parlament eine effektive demokratische Kontrolle der Verwendung finanzieller Mittel vorzunehmen. Dem Schutz des Mandats Vorrang gegenüber der Pressefreiheit einzuräumen bedeutet, dass Abgeordnete weniger Angst vor Entdeckung haben müssen, wenn sie sich teure Füller oder technische Geräte gönnen. Die Fälle aus der Vergangenheit zeigen, dass ein größeres Maß an Öffentlichkeit notwendig ist. Wer Abgeordneter ist hat dafür Sorge zu tragen, dass der böse Anschein eines persönlichen Vorteils vermieden wird. Der Gesetzgeber ist nun gefordert, das IFG zu ändern und der Presse einen Zugang auch zu personenbezogenen Daten der Abgeordneten zu gestatten. Das IFG NRW ist beispielsweise weniger restriktiv und verzichtet auf eine Sonderregelung für Abgeordnete.

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